Sistema de transferencias subnacionales: lecciones para una reforma en Colombia

978-958-664-313-9

958-664-313-1

Banco de la República

Impreso

Jaime Bonet
Luis Armando Galvis

Ana Calvo
Antonio Hernández Gamarra
Emilio Pineda
Gerson Javier Pérez
Jhorland Ayala
Jorge Hernán Toro Córdoba
José Roberto Afonso
Juan Gonzálo Zapata
Luis Villela
Rafael De la Cruz
Ramiro López Ghio
Teresa Ter-Minassian
Tomas Concha

2016-02-02

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Español

Economía

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200 pgs.; 23.0 x 16.5 cm.; Tapa blanda o bolsillo;

Los procesos de descentralización que se iniciaron en distintos países en las décadas de los ochenta y noventa se dieron con mayor intensidad en los gastos que en los ingresos, dando como resultado desbalances fiscales verticales. Estos últimos ocurren cuando se presenta un desequilibrio entre los ingresos y los gastos
en diferentes niveles de gobierno. En América Latina esos desequilibrios en los gobiernos subnacionales son más elevados que en otras regiones del mundo, lo que se debe a dos causas principales: los mayores gastos descentralizados y la baja recaudación tributaria subnacional.
Los desbalances entre los recaudos y los egresos subnacionales son cubiertos por las transferencias que realiza el gobierno central. Para ejecutar estos traslados
se establecen ciertas reglas que varían de país a país, dependiendo, principalmente, de si tienen una organización unitaria o federal. Como consecuencia, en los últimos años se ha generado un amplio debate en la academia y la política pública que discute los pros y contras de distintos sistemas de transferencias.
Colombia no es ajena a esta discusión. Desde la Constitución Nacional de 1991 el país profundizó la descentralización política, administrativa y fiscal. A lo largo de estos años el proceso se ha ido consolidando en medio de crisis y bonanzas fiscales del gobierno central, de los departamentos y de los municipios. Como
resultado, las reglas de transferencias han sufrido dos reformas importantes en los últimos quince años. El esquema vigente tiene un régimen transitorio hasta 2017, año a partir del cual se comenzaría aplicar lo consignado en la carta magna.
La eliminación de la transitoriedad traerá consecuencias tanto para el gobierno
nacional como para los gobiernos subnacionales. Una primera implicación surge de pasar de un crecimiento fijo en términos reales a uno variable que se estima como un promedio móvil de los últimos cuatro años. En particular, este cambio tendrá un importante efecto en momentos en que la economía colombiana experimenta una disminución en su crecimiento y cuenta con una regla fiscal que
impone restricciones en el déficit fiscal del sector público consolidado.
En los últimos años el Sistema General de Participaciones (sgp) ha perdido importancia dentro de los ingresos corrientes de la nación (icn) debido a que el crecimiento de estos últimos ha sido mayor al del sgp. Trasladar el crecimiento a
un promedio móvil de los icn, que tiene en cuenta años con un buen desempeño,
podría resultar en incrementos mayores a los observados en los años previos en
las transferencias. Esto tiene implicaciones de gasto porque su implementación
se llevaría a cabo en momentos en que, debido a contracciones del crecimiento económico, probablemente el gobierno nacional debería hacer un esfuerzo para cubrir esos mayores montos.
Por su parte, los gobiernos subnacionales deben enfrentarse a la volatilidad que impone una regla de crecimiento variable, la cual podría llevarlos a aumentos
o caídas inesperadas en los recursos recibidos. Si bien la norma establece un promedio móvil de los últimos cuatro años para suavizar estos efectos, el régimen transitorio terminará en un periodo de caída en los ingresos corrientes
del gobierno central, que puede generar impactos en el corto y mediano plazos en los ingresos de los gobiernos subnacionales. En aquellos territorios con una
fuerte dependencia de las transferencias recibidas y baja capacidad institucional de planeación, el asumir la transición en la actual coyuntura podría tener consecuencias en materia de disponibilidad de recursos para ejecutar el gasto local.
El proceso de descentralización ha sido una de las herramientas más importantes empleadas para alcanzar las coberturas observadas en la actualidad en materia de educación y salud en el país. Los mayores recursos destinados a estos sectores ocurrieron, en gran parte, gracias a la descentralización establecida en la
Constitución Política de 1991. La movilización de fondos que implicó la descentralización
fue clave en la ampliación de la atención en salud y educación.
Si bien Colombia ha logrado avanzar de manera significativa en las coberturas de estos servicios, aún hay falencias en su calidad. Mejorarla se ha convertido en una de las prioridades de la política pública colombiana. Por ejemplo, el actual gobierno impuso como meta que Colombia sea la nación más educada de América Latina en 2025. En esta área, así como en el campo de la salud y del agua potable y saneamiento básico (apsb), los recursos transferidos a los gobiernos subnacionales mediante el sgp se convierten en instrumentos de política clave. De allí la importancia de la discusión de unas reglas de juego para su traslado que generen incentivos a la calidad, manteniendo las coberturas alcanzadas.
Para contribuir en este debate, el Banco de la República y el Banco Interamericano de Desarrollo organizaron el seminario internacional ¿Cómo va el Sistema General de Participaciones?, el 9 de mayo de 2014 en Cartagena de Indias. Este libro tiene como objetivo presentar las memorias del evento, de tal manera que lo discutido durante ese día sirva de insumo para definir las políticas públicas requeridas en la materia en Colombia y otros países de la región.